Trasparenza e potere: il caso Pfizer svela i limiti dell’accesso ai documenti pubblici

La trasparenza amministrativa si misura tradizionalmente sui documenti. Ma cosa accade quando le decisioni pubbliche si formano attraverso strumenti che, per loro natura, documenti non sono — o non lo sembrano? La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 maggio 2025 (causa T-36/23) ha affrontato per la prima volta in modo diretto questo problema, con implicazioni che vanno ben oltre il caso concreto.

Il caso: New York Times contro Commissione europea

La controversia nasce da una richiesta di accesso ai documenti presentata dal New York Times Company e dalla giornalista Matina Stevis-Gridneff nei confronti della Commissione europea.

Oggetto della richiesta erano i messaggi di testo scambiati tra la Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, e l’amministratore delegato di Pfizer, Albert Bourla, nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2021 e l’11 maggio 2022, in piena fase di negoziazione dei contratti per l’acquisto dei vaccini contro il COVID-19.

L’argomento è chiaramente molto delicato, in quanto concerne la comunicazione tra i vertici di un’istituzione e di un’impresa privata rispetto ad un argomento che, chiaramente ha un interesse pubblico.

La Commissione, destinataria dell’istanza ai sensi del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso, ha respinto la richiesta sostenendo, in sostanza, di non essere in possesso dei documenti richiesti. A fronte del diniego, i ricorrenti hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, chiedendo l’annullamento della decisione. La Commissione si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

La decisione del Tribunale: annullamento del diniego

Con sentenza del 14 maggio 2025, il Tribunale (Grande Sezione) ha annullato la decisione della Commissione.

Il punto di partenza del ragionamento è l’interpretazione del concetto di “documento” ai sensi del regolamento n. 1049/2001: non rileva il supporto formale, ma il contenuto e la sua connessione con l’attività istituzionale.

In questa prospettiva, il Tribunale afferma un principio destinato a incidere profondamente sulla prassi amministrativa: anche i messaggi di testo, se attinenti all’attività istituzionale, possono rientrare nell’ambito del diritto di accesso

Le motivazioni: l’onere della prova e il principio di buona amministrazione

Il cuore della decisione non sta tanto nell’affermazione astratta della accessibilità degli SMS, quanto nel modo in cui il Tribunale valuta la condotta della Commissione.

La Commissione aveva sostenuto di non detenere i documenti richiesti. Tuttavia, secondo il Tribunale, questa affermazione non è sufficiente.

Quando esistono elementi concordanti — come nel caso di specie, anche provenienti da fonti giornalistiche — che fanno ritenere plausibile l’esistenza di comunicazioni rilevanti, l’assenza di riscontro deve derivare da spiegazioni plausibili, circostanziate e verificabili circa la mancata disponibilità dei documenti.

Il Tribunale ha richiamato, quindi, il principio di trasparenza e di buona amministrazione, sottolineando che l’istituzione deve dimostrare di aver effettuato una ricerca effettiva e adeguata dei documenti richiesti senza poter genericamente sostenere di non essere in possesso dei documenti stessi.

Oltre il caso: la trasparenza nell’era delle comunicazioni informali

La sentenza affronta un problema che va ben oltre la vicenda Pfizer. Infatti, Il diritto di accesso ai documenti nasce in un contesto in cui le decisioni amministrative si formano attraverso atti formalizzati e i documenti sottostanti devono essere tracciabili, archiviati e classificabili.

Oggi, invece, una parte significativa delle interlocuzioni tra istituzioni e stakeholder — spesso proprio quelle più rilevanti — avviene attraverso messaggi di testo, chat, comunicazioni dirette e non protocollate.

Questa fattispecie determina, chiaramente una doppia via: quella ufficiale in cui prevale la trasparenza e la legittimità delle condotte; quella ufficiosa che rischia di prevalere sulla prima. Così come una telefonata allunga una vita, può allungare un contratto.

La decisione del Tribunale sembra indicare una terza via, ossia quella di far sì che le cosiddette interlocuzioni brevi abbiano, comunque, una tracciabilità. E questo significa che le istituzioni, tutte, si debbono attrezzare in tal senso.

Il punto critico: chi controlla il processo decisionale reale?

Il vero nodo, che la sentenza lascia intravedere ma non risolve, va posto, però, su un piano differente. Ossia comprendere come garantire che i processi decisionali siano effettivamente trasparenti nella loro intera formazione. Il punto non è contestare una cena tra un decisore pubblico e un soggetto privato; anche se il primo può con le sue scelte incidere su un interesse del secondo. Non è vietato fare attività di lobbying.  Ma è, invece, necessario che tutti i documenti sul rapporto tra soggetti di questo tipo vengano documentati. E che gli stessi vengano conservati e messi a disposizione di chi ha un interesse legittimo agli stessi.

Conclusione

La sentenza del Tribunale dell’Unione europea segna un passaggio importante: riconosce che la trasparenza deve adattarsi alle forme contemporanee della comunicazione.

Ma pone anche un problema più radicale.

Se le decisioni pubbliche si formano fuori dai documenti, la trasparenza fondata sui documenti rischia di diventare una rappresentazione parziale — e, in alcuni casi, una finzione o, peggio, una semplice sistemazione delle carte.