Il sistema dei contributi pubblici all’editoria è stato spesso oggetto di un dibattito prevalentemente mediatico. L’ostilità di parte dell’opinione pubblica è alimentata dal furore ideologico che per anni ha caratterizzato la discussione in materia.
La recente proposta referendaria di abolizione dei contributi promossa da Alessandro Di Battista ne è esempio. La comunicazione si concentra sull’immagine di Antonio Angelucci, indicato come simbolo dei contributi pubblici all’editoria, mentre rimane sullo sfondo il tema delle decine di cooperative giornalistiche e delle altre imprese editoriali che continuano a beneficiare del sistema di sostegno. Nessuna discussione, invece, sulle decine di cooperative giornalistiche che verrebbero condannate alla chiusura non perché non hanno mercato, ma perché il mercato dell’informazione, profondamente cambiato negli ultimi vent’anni, non consente più di sostenere economicamente molte realtà editoriali indipendenti senza forme di intervento pubblico.
In passato le cose sono andate anche peggio, perché sull’onda di un clima di forte attenzione mediatica sono partiti una serie di accertamenti che hanno ipotizzato l’esistenza di rapporti di controllo e collegamento tra imprese editoriali, dando luogo a procedimenti amministrativi, sequestri e processi penali. Le contestazioni hanno trovato inizialmente spazio nella fase delle indagini e nell’adozione di misure cautelari. In diversi procedimenti, tuttavia, il successivo giudizio di merito ha ricostruito diversamente il quadro probatorio, escludendo o ridimensionando le ipotesi di controllo prospettate nella fase iniziale.
Una delle principali accuse rivolte a decine di giornali è stata quella di essere collegate tra di loro, consentendo ad un unico soggetto di accedere più volte al finanziamento pubblico all’editoria, ipotesi vietata dalla legge. In diversi casi le contestazioni hanno prodotto effetti economici immediati, mentre gli accertamenti giudiziari si sono conclusi molti anni dopo.
Il risultato è che alcune imprese editoriali hanno cessato la propria attività prima ancora che venisse definitivamente chiarita la correttezza dell’impostazione giuridica posta alla base delle contestazioni. Non sempre è possibile affermare un rapporto diretto di causalità tra il contenzioso e la cessazione dell’attività. È però difficile negare che procedimenti destinati a protrarsi per molti anni abbiano inciso profondamente sulla stabilità economica di imprese caratterizzate da margini finanziari particolarmente ridotti.
La difficoltà interpretativa nasce dalla stessa struttura della legislazione. Il concetto di controllo compare innanzitutto nell’articolo 2359 del codice civile, che disciplina i rapporti tra società nell’ambito del diritto societario. Lo stesso concetto viene poi richiamato dalla legge 5 agosto 1981, n. 416, dedicata alla disciplina delle imprese editoriali e alla trasparenza degli assetti proprietari. Successivamente interviene la legge 7 agosto 1990, n. 250, che collega l’esistenza di situazioni di controllo o collegamento alla possibilità di accedere ai contributi pubblici destinati all’editoria. Infine, il D.P.R. 25 novembre 2010, n. 223, e oggi il d.lgs. 15 maggio 2017, n. 70, hanno ulteriormente precisato che le situazioni di controllo e collegamento rilevanti ai fini dei contributi devono essere individuate facendo riferimento sia all’articolo 2359 del codice civile sia all’articolo 1, ottavo comma, della legge n. 416 del 1981.
Il dato normativo, tuttavia, non esaurisce il problema. La circostanza che norme diverse utilizzino la medesima terminologia non significa necessariamente che perseguano le stesse finalità. L’articolo 2359 del codice civile disciplina i rapporti societari.
La legge n. 416 del 1981 è invece finalizzata a garantire la trasparenza degli assetti proprietari delle imprese editoriali e introduce una serie di presunzioni idonee a rafforzare l’accertamento dell’influenza dominante. Il progressivo susseguirsi degli interventi legislativi ha finito così per sovrapporre discipline nate per finalità differenti, creando un quadro normativo particolarmente complesso che, negli anni, ha favorito letture interpretative non sempre convergenti.
Eppure della necessità di rivedere il concetto di controllo la dottrina ne aveva parlato. Nel 2013 Roberto Carleo e Arnaldo Parisella pubblicavano sulla rivista “Diritto ed economia dei mezzi di comunicazione” un ampio studio intitolato “Controllo e collegamento tra codice civile e legislazione dell’editoria”. Gli autori definivano la disciplina un «groviglio confuso ed inestricabile di disposizioni», evidenziando come l’interprete fosse chiamato a confrontarsi con norme appartenenti a sistemi diversi e costruite per finalità differenti. L’analisi sviluppata da Carleo e Parisella rappresenta ancora oggi uno dei tentativi più completi di ricondurre a sistema la materia. Gli autori mostrano come il concetto di controllo non possa essere trasposto automaticamente dalla disciplina civilistica a quella dei contributi pubblici, ma debba essere interpretato tenendo conto della funzione propria della normativa speciale sull’editoria. Colpisce come molte delle questioni che ancora oggi impegnano la giurisprudenza fossero già state individuate e approfondite dalla dottrina con largo anticipo.
La riflessione viene ulteriormente sviluppata nel 2019 da Silvio De Stefano e Diego Mauri, sempre sulle pagine della medesima rivista, con il contributo “Il controllo tra imprese editrici e i presunti illeciti sui contributi: sulla necessità di una lettura restrittiva a tutela del pluralismo”. Gli autori affrontano il problema prendendo spunto da una importante decisione della Corte d’Appello di Milano e sviluppano un’analisi sistematica che mette in relazione il diritto civile, la legislazione speciale sull’editoria, i principi costituzionali e la giurisprudenza europea.
Il punto centrale del loro ragionamento è particolarmente significativo. La disciplina dei contributi pubblici costituisce uno strumento di attuazione del principio costituzionale del pluralismo dell’informazione. Di conseguenza, le norme che limitano l’accesso ai contributi devono essere interpretate con particolare attenzione, evitando applicazioni estensive delle cause ostative quando non trovino un chiaro fondamento normativo.
Non si tratta di una posizione favorevole a un allentamento dei controlli. Al contrario, si sostiene che proprio l’efficacia dei controlli richieda definizioni giuridiche precise, capaci di distinguere situazioni di effettivo controllo da normali rapporti commerciali o organizzativi che caratterizzano il funzionamento quotidiano dell’editoria locale e cooperativa.
Le questioni affrontate dalla dottrina sono successivamente emerse in numerosi procedimenti giudiziari. Particolarmente significativa è la sentenza della Corte d’Appello di Milano n. 7837 del 18 dicembre 2018, depositata il 14 gennaio 2019, relativa a un procedimento per presunta truffa aggravata ai danni dello Stato connessa all’erogazione dei contributi all’editoria.
La ricostruzione accusatoria riteneva che due cooperative giornalistiche fossero in realtà controllate da una terza società attraverso una pluralità di rapporti contrattuali riguardanti il marchio, la raccolta pubblicitaria, la stampa, la distribuzione, la fornitura di servizi informatici, la gestione del personale e altri servizi essenziali.
La Corte d’Appello affronta la questione con un’analisi concreta dei singoli rapporti negoziali.
L’esternalizzazione di servizi viene considerata una modalità organizzativa fisiologica per imprese editoriali di dimensioni ridotte, che spesso non dispongono delle risorse necessarie per svolgere internamente tutte le attività produttive.
Analogamente, la partecipazione a iniziative comuni di marketing o la condivisione di alcuni servizi non vengono considerate elementi sufficienti per dimostrare l’esistenza di un controllo societario.
Secondo la Corte, ciò che deve essere verificato è l’effettiva esistenza di un’influenza dominante idonea a incidere sulle decisioni fondamentali dell’impresa e non la semplice presenza di rapporti economici o organizzativi tra operatori del medesimo settore.
La decisione assume rilievo non soltanto per il caso concreto, ma perché propone un metodo di accertamento fondato sulla verifica puntuale delle circostanze effettive e non su automatismi interpretativi.
Anche la Corte di Cassazione è stata chiamata a confrontarsi con questa problematica. Con l’ordinanza interlocutoria n. 11422 del 2 maggio 2023 la Prima Sezione civile ha ritenuto che la questione relativa al riparto dell’onere della prova del controllo o del collegamento tra imprese editrici meritasse la trattazione in pubblica udienza, riconoscendone la rilevanza sistematica. La controversia riguarda proprio l’individuazione del soggetto sul quale grava l’onere di dimostrare l’esistenza della causa ostativa ai contributi. Allo stato delle ricerche effettuate non risulta pubblicata la decisione definitiva successiva all’ordinanza interlocutoria.
In previsione di un riordino del sistema è necessario che si modifichi l’intero impianto in materia di controlli, prevedendo rigorose verifiche preventive e non successive all’erogazione dei contributi, rafforzando gli strumenti di controllo prima dell’erogazione delle risorse e valutando anche un maggiore coinvolgimento degli organi di controllo indipendenti. L’interesse pubblico non è contestare un contributo dopo dieci anni, quando gli effetti economici sono ormai irreversibili, ma verificare preventivamente il possesso dei requisiti richiesti dalla legge.
Nemmeno un euro di denaro pubblico deve essere utilizzato illegittimamente. Ma, con la stessa fermezza, nessuna impresa editoriale dovrebbe cessare la propria attività sulla base di un’interpretazione che, dopo anni di processo, si riveli infondata.
